2019年新型冠状病毒肺炎疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，也是对基层治理体系和治理能力的一次大考。由于重大传染病疫情防控涉及全面的社会动员和管制，因此必须依靠最基层的社区来守住最重要的社会防线。2020年1月24日，国务院发出《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》，将社区作为疫情防控的主要阵地，社区防控成为这场战役的“治本”之策。一个多月来，近400万名城乡社区工作者奋战在65万个城乡社区的疫情防控一线，承担了极为繁重的工作和任务，为遏制疫情扩散蔓延做出了重要贡献。应该说，这次急速考验是全方位的，综合性的，因此考验结果也是丰富的、多样的。借镜观形，鉴往知来，科学总结基层应急过程中的成功经验和失败教训，对于未来完善有关体制机制，进一步夯实国家治理的根基不无裨益。
十八大以来，随着社会治理和服务重心逐步向基层下移，社区管理服务资源不断增加，队伍力量不断加强，治理能力明显提升，为应对此次重大疫情提供了坚实的社会基础和保障。一是党的统筹全局、协调各方的核心领导地位在基层应急管理中起到了关键作用。基层党组织发挥战斗堡垒的作用，迅速从平时状态转换成战时模式，广泛动员社区党员和群众骨干，启动各类应急管理和服务工作。各级党员根据组织安排，有序下沉、服从调配、尽职履职，积极有序开展各类工作。二是网格化管理机制迅速启动并高速运转。社区工作者、志愿者、党员干部等不同来源的队伍在网格单元中有效整合，横向到边、纵向到底，开展起拉网排查、联防联控、封闭管理、隔离转运、生活服务、弱者照护等各项工作。三是社会建设长期积累的社会资本激发起了广泛动员和自救互救。不仅涌现出大量舍身忘我、可歌可泣的志愿者人物和事迹，而且居民从初期的慌乱中恢复过来后迅速以各种形式参与到群防群控和生活保障中来，巩固了战胜疫情的社会基础。四是微信、互联网+等新兴信息沟通技术在抗疫中的民主协商、资源配置、远程办事、民生保障等方面发挥了突出作用。可以说，没有近年来基层社会治理的大发展和大巩固，要在如此恶劣环境下维持如此超大型社会的有序运转是难以想象的。事实证明，近年来国家关于加强基层社会治理的系列决策和部署是十分正确的。
但是，由于这次疫情是新中国成立以来我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，基层在仓促之间应战，面临着巨大压力和考验，服务管理过程中也暴露出诸多问题和不足，有些甚至与群众的期盼还有相当距离。部分问题是因为时间紧急造成的失误或不妥，而有些则反映出基层治理存在的矛盾和短板，长期得不到真正解决，已经到了必须正视和亟需改变的地步。
一是基层公共服务依然薄弱，特别是基层卫生医疗能力，远远不能适应时代的发展和群众的需求。武汉市在封城之初，由于医疗资源供需极度失衡，不得不建立分级分类就医机制，希望由社区卫生服务中心对辖区内发热病人进行筛选分类，并开展居家观察服务。但现实中可以看到，最基层的卫生服务体系实在难以担此重任，由于医疗人员缺乏，设施设备不足，救治能力有限，大量患者无法在基层获得及时服务和帮助，只能反复来往于多家医疗机构和家庭之间，成为流动传染源。可以说，疫情将许多地方家门口服务能力有限、医疗服务“最后一公里”问题暴露无遗。
二是条块关系未能理顺，“表格抗疫”等官僚主义、形式主义不同程度存在。长期以来，部分地方政府片面理解中央部署，认为重心下移就是把所有与老百姓相关的事情都交给基层完成，全然不顾基层是否有能力和资源完成这些工作。“上面千条线，下面一根针”，基层往往疲于应付各类报表和指标，而上级条线部门却成了发放通知、考核验收的管理者。疫情来临时，这种行为逻辑必然一如既往：有的地方条线部门要求基层干部填写各类统计表格，却很少主动帮助基层解决实际问题；有的把人员转运工作全部压给基层，完全不考虑社区是否有能力协调车辆等基本资源。基层干部很多时候流汗流血还要流泪。正因为如此，习近平总书记也明确要求，“要让基层干部把更多精力投入到疫情防控第一线，而不是以形式主义、官僚主义的方式来给基层增加负担、消耗基层干部的抗疫精力。”[i]
三是公众参与有限，社会协同不足。重大疫情打乱了原有的社会正常供需机制，导致社区体系一夜间成为连接居民生活健康需求与社会资源系统的中枢与转换器，不仅要负责拉网排查、联防联控、封闭管理、隔离转运等疫情防控工作，还需要承担生活服务、弱者照护等方面的职能，工作量较常态情况翻数倍不止。武汉市汉阳区某社区中每个网格员平均要“承包”居民363户，工作压力和工作状态可想而知。与此同时，整个社会面的参与和协同还有较大潜力和发展空间。如很多居委会同志表示，社区志愿者多是年纪较大的退休老人，平时还可以发动，但面对这种重大传染病疫情，难以完全顶上去。有的社区内部临时建立微信群，但加入者了了，高楼深院和关门闭户阻隔了居民之间的有效“连接”。还有的地方不得不以“政府令”的形式紧急招募志愿者以补充基层队伍。这些都说明，我们在常态治理过程中的社会动员范围其实较为有限，大部分公众事实上游离于社区公共空间之外，在突发事件中容易成为“看客”和“旁观者”，而难以成为“积极行动者”。由于社区成员之间的互动、连接并不充分，陌生人社会状态并未完全转变，紧急时刻就难以形成有效且持续的互助和互救。
分析和总结这些问题，并非为了问责或者哗众取宠，而是系统反思常态管理中的短板和不足，既着眼当下又立足长远，为今后的扎实工作指明方向和路径，为进一步系统提升基层社会治理、建设社区治理共同体提供保障。正如习近平总书记强调的，“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实”。[ii]
基层社会治理是社会治理、国家治理的重要组成部分，正所谓“基础不牢、地动山摇”，国家治理体系和治理能力的现代化离不开基层社会治理的现代化。党的十九届四中全会提出，“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”。经过这一次疫情的大考，就坚持和落实来说，推动重心下移的战略部署和制度优势必须毫不动摇地坚持，也需要更多更完善的政策予以落实。就完善和建立来说，还需要抓住制约基层治理服务能力的瓶颈矛盾和问题，通过体制改革逐步缓解和改善，构建基层社会治理新格局，夯实治理服务的社会根基。
第一，做实家门口服务体系，提高基本公共服务均等化水平。“家门口”服务是指在社区层面设置、以15分钟服务圈为形态，以多元化的居民需求为导向的就近、便利、稳定的公共服务体系。家门口服务的建立和完善不仅能方便居民，更直接决定了基本公共服务均等化水平。以医疗卫生服务为例，改革开放以来，全社会的医疗费用越来越高，但医疗资源也越来越向上集中，在扩大就医自主选择性的同时也削弱了基层卫生医疗服务能力。解决这些问题就必须要加快建立分层分类的公共服务体系，特别是夯实社区公共服务的基础，让老百姓在家门口就能获得健康、教育、养老、文化等基础性服务。2019年11月，习近平总书记在上海调研时就基层公共服务优化升级明确指出：“要推动城市治理的重心和配套资源向街道社区下沉，聚焦基层党建、城市管理、社区治理和公共服务等主责主业，整合审批、服务、执法等方面力量，面向区域内群众开展服务。”同时，“要推进服务供给精细化，找准服务群众的切入点和着力点，对接群众需求实施服务供给侧改革，办好一件件民生实事。”[iii]可以说，没有贴近居民、家门口式的服务体系，就难以实现服务的精准化和精细化，遇到突发性灾害和疫情，就难以提供快速、高效的公共服务，切实保障人民生命财产安全。
第二，改善基层治理权力结构，提升基层社会治理效能。多年来对基层社会治理的政策性、体制性关注所形成的“聚光灯效应”在提升基层治理理性化的同时，也意外增加了治理系统的复杂性，并造成了基层治理空间中权力结构的失衡，基层政权组织及工作人员在现有政府权力结构中处于相对弱势的地位，其工作自主性和博弈能力逐步变小。这种状况虽然明显提升了政府整体性的行动范围和管控能力，却也在一定程度上降低了基层政权组织的自主行动能力和社会回应灵敏度，具体表现为“工作负担”越来越重，形式主义增多。解决这一问题的关键在于恢复基层权力结构的平衡。一方面，要建立职责、权力、资源相匹配的职能体系，实现多层次管理体制的合理分工和分权。比如将基本公共服务均等化、重大基础设施的建设和维护、重点应急单元的管理等明确界定为市级政府职责，将区域经济发展、城市管理、市场秩序监管、环境综合治理等明确界定为区级层面职责，才能让基层真正专注于与辖区内民生相关的社会管理、公共服务和社会建设事务，避免基层陷入“小马拉大车”的超负荷运作困境。另一方面，要赋予基层政权组织在民生服务、社区治理等职责范围内考核、调动资源的权力和能力，逐步建立以“事”为核心而非以“权”为核心的基层协调机制，为基层赋权增能，提高其整体运行效能；同时，提高群众对基层政权组织和自治组织的监督、评议权力，推动基层更好服务于民众。
第三，充分发动群众参与基层社会治理，提高社会协同组织能力，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。重大突发疫情下，全社会齐心协力、同舟共济，最大程度整合资源，最大程度凝聚共识，这正是“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的最生动诠释和写照。事实证明，只有真正的社区命运共同体和社区治理共同体，才能在常态环境下创造生动活泼的环境氛围，也才能在应急状态下快速拧成一股绳，共渡艰难时刻。因此，新时代必须提高基层政权组织连接、沟通、凝聚基层党员、群众和社会组织的能力，放手发动群众参与基层社会治理。连接既是一种静态的通道、渠道，也是动态的联络、沟通、互动。只有建立这种静态与动态的连接，才能塑造与提升基层组织的影响力、组织力和动员力，改变社区居民“原子态”关系状态，形成执政党主导下多元主体协同共治的良好秩序和局面。比如，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，创造多种参与方式和形式；又比如，深度挖掘社区社会组织的内生资源，通过各种形式将社区居民组织起来，发动起来，共同投身于社区环境改善、生活服务和事务协商，不断累积基于信任、理解、关爱和协作的社会关系和社会资本。这些深厚的社会关系与社会资本正是紧急状态下形成有效社会协作的基石和条件。
第四，坚持体系建设与场景应用相结合，提高科技手段对社会治理服务的支撑能力。移动互联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术的集群式发展，正在对公共治理和服务产生革命性的影响和变革。这次疫情防控中，网络预约口罩、绿色健康码等基层创新实践正是科技力量助力社会治理的成功运用案例。但也要看到，许多平时叫好声较大的智能系统、数据系统还没有完全、及时地运用到病患识别、隐患排查、人员跟踪和公共服务之中。除了时间紧迫之外，还有一个值得注意的问题是，常态下的科技运用和智能系统开发过于简单强调所谓功能强大和覆盖全面，而未能聚焦于实际应用场景和动态变化，造成系统看起来高大上，却相对静态和迟滞，难以在短时间内适应新情况新环境。今后在体系建设的同时，应该更注重根据实际需要和可能风险来“定制”与“设计”信息系统，提高信息系统的针对性、包容性和弹性化，增强其解决实际问题的能力。
（作者系2024年新澳彩全年资料行政管理系主任，教授，博士生导师）
注释：
[i] 习近平，《在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话》，《求是》2020年第4期。
[ii] 习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议上的重要讲话。
[iii] 新华网. 深入学习贯彻党的十九届四中全会精神提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平[EB/OL].
链接地址：http://www.rmlt.com.cn/2020/0227/570472.shtml?from=singlemessage&isappinstalled=0
徐汇校区:上海市徐汇区桂林路100号